第一节国家机构概述

　　一、国家机构的概念和特点

　　1.国家机构的定义

　　国家机构是国家机关体系的总和，包括全部中央和地方国家机关。在现实上，它是实现国家权力，执行国 家职能，进行日常活动的组织体系。国家机构承担着实现国家权力、执行国家职能、进行日常国家管理的繁重 任务。由立法机关、行政机关、司法机关这些主要国家机关构成的统一整体国家机构。

　　2.国家机构的特点

　　（1）国家机构具有鲜明的阶级性

　　国家机构总是在经济上占统治地位的阶级实现其政治权力的组织，是为维护该阶级在经济上和政治上的统 治地位服务的，它绝不是超阶级的代表全民意志的机构。它可以是一个统治阶级独自建立的，也可以是一个统 治阶级与同盟者的联合。它的组织、职责及权力运作都反映着统治阶级的意志，具有不以人们意志为转移的阶 级性。

　　（2）国家机构具有特殊的强制力

　　国家机构是一种国家组织，代表国家执行着国家职能，其行为以国家的强制力作后盾。有些国家机构本身 就是暴力机关，如军队、警察、法院等，拥有特殊的强制力是显而易见的，其他国家机关也都能依照法定程 序，在各自的职权范围内，对公民颁布强制性的法律文件，如法律、法规、决定和命令等。国家机构保证着统 治阶级的意志得以贯彻实施。

　　（3）国家机构具有严密的组织体系

　　国家为了有效地调整各种社会关系，促进社会生产力的持续发展，必须建立具有严密组织的国家机关体 系。这一体系不仅是由各种国家机关按照一定原则结合而成的有机联系的整体，而且每个国家机关的内部和上 下之间都有严密的联系，彼此各有所司，职责分明，紧密配合，使国家权力得以统一行使，实现国家的基本

　　（4）国家机构是一个历史范畴

　　国家机构是阶级社会中特有的政治现象，它是同阶级、国家、法律等社会现象紧密相连而存在的。在国家产生以前，原始社会的简单的管理机关不具有阶级压迫的性质，不是国家机构；而到了共产主义社会，严密而 科学的社会组织也将不再具有阶级压迫的性质，也不属于国家机构。因而国家机构不是从来就有的，也不是永 远存在的。

　　3.国家机构的历史发展

　　（1）新中国建立至1954年

　　这一时期是新中国中央国家机关体系的初创时期。中国人民政治协商会议第一次全体会议代行全国人民代 表大会的职权。在中国人民政治协商会议第六届全体会议闭会后，中央人民政府委员会就是最高国家权力机 关，是中央人民政府的领导机构，又是建国初期的集体国家元首。中央人民政府委员会组织政务院，作为国家 政务的最高执行机关。中央人民政府委员会组织人民革命军事委员会作为国家军事的最高统辖机关；组织最高 人民法院作为全国最高审判机关；组织最高人民检察署作为国家最高检察机关。在中央和省之间还设有大行政 区一级的国家机构即人民政府委员会或军政委员会。

　　（2） 1954 年至 1975 年

　　我国中央国家机构的组织和活动进人了新的发展阶段。全国人民代表大会是最高国家权力机关，是行使国 家立法权的唯一机关。全国人民代表大会设立常务委员会作为自己的常设机关。中华人民共和国主席由全国人 民代表大会选举产生，同全国人民代表大会常务委员会结合行使国家元首职权。国务院即中央人民政府，是最 高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。最高人民法院是最高国家审判机关。最高人民检察院是最 高国家检察机关。根据1954年宪法建立起来的中央国家机构体系十年动乱期间受到践踏和破坏，使之陷于半瘫 痪状态。表现为：全国人民代表大会长期没有召开，普选不能按时举行；中华人民共和国主席长期空缺；国务 院的职权被削弱，以党代政情况突出，中共中央文化革命领导小组和中共中央军委办事组控制了国家的大部分 权力；最高人民检察院名存实亡，最高人民法院也受到严重破坏，等等。

　　（3） 1975 年至 1982 年

　　1975年宪法关于中央国家机构体系的规定有诸多新变化：第一，规定全国人民代表大会是中国共产党领导 下的最高国家权力机关，将任期由4年改为5年；削减了全国人民代表大会及其常务委员会的职权；全国人民 代表大会常务委员会单独成为国家集体元首；第二，取消了中华人民共和国主席的建制，从而取消了国防委员 会的设置，最高国务会议也不再存在；第三，取消了国务院由谁主持工作的规定，取消了国务院秘书长，并削 减了国务院的职权，国务院各工作部门也大大压缩；第四，取消了最高人民检察院。机构很不完备，国家职能 也不健全。1978年宪法除重新设置了最高人民检察院和补充了其他中央国家机关的一些职权外，与1975年宪 法关于中央国家机关体系的规定相比，并未有什么大的变化。

　　（4） 1982年以后

　　1982年12月，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的现行宪法，对我国国家机构系统作了明确规定。 现阶段我国中央国家机关体系由全国人民代表大会及其常务委员会、中华人民共和国主席、国务院、中央军 委、最高人民法院和最局人民检察院组成。

　　4.国家机构的体系

　　中华人民共和国的国家机构包括：国家权力机关--全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；国家元 首一国家主席；国家行政机关--国务院和地方各级人民政府；国家军事领导机关--中央军事委员会；国 家审判机关--最高人民法院、地方各级人民法院和专门人民法院；国家检察机关--最高人民检察院、地方 各级人民检察院和专门人民检察院。

　　二、中国国家机构的组织和活动原则

　　1.民主集中制原则

　　（1）在国家机构与人民的关系方面，体现了国家权力来自人民，由人民组织国家机构；

　　（2）在同级国家机构中，国家权力机关居于主导地位；

　　（3）在中央与地方国家机构的关系方面，实行“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领 导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。

　　2.社会主义法治原则

　　（1）所有国家机关的设立和活动都必须有法可依，任何国家机关的存在都必须有法有据。

　　（2） 切国家机关的工作程序必须符合法律的要求，工作结果也必须符合法律规范。

　　（3）对任何国家机关违反宪法和法律的行为，都必须予以纠正，并追究有关责任人的法律责任。

　　3.责任制原则

　　（1）责任制指任何国家机关都必须对其行使职权、履行职务的行为产生的后果负责。

　　（2）责任制具体表现为各级人民代表大会都要向人民负责，每一代表都要受原选举单位的监督，选举单位 可以随时罢免自己所选出的代表，国家行政机关、审判机关和检察机关等则向同级人民代表大会及其常务委员会负责。

　　（3）责任制原则具体表现为集体负责制和个人负责制两种形式，前者指全体组成人员和领导成员的地位和 权利平等，在重大问题的决定上，由全体组成人员集体讨论，并且按照少数服从多数的原则做出决定，集体承 担责任；个人负责制是指由首长个人决定问题并承担相应责任的领导体制。

　　4.联系群众、为人民服务原则

　　（1）国家机关作为制定和执行国家法律、法规、政策的机关，其一切工作都要从最大多数人的最高利益出 发，为人民的根本利益服务；

　　（2）国家机关及其工作人员在自己的工作中密切联系群众，倾听他们的意见和要求，尊重群众的主人翁地 位和首创精神，确立为人民服务的具体办法和措施，不断取得人民的信任和支持；

　　（3）要开辟各种途径，广泛地吸引人民群众参加国家管理；

　　（4）要倾听群众的批评和意见，接受人民群众的监督。

　　5.精简和效率原则

　　实现这一原则，必须根据实际需要设置国家机关，明确规定各个国家机关及其工作人员的职责权限，建立 选拔、任用、考核、监督、奖惩、培训和淘汰国家机关工作人员的完整制度。

　　第二节全国人民代表大会及其常务委员会

　　一、全国人民代表大会

　　1.全国人民代表大会的性质和地位

　　（1）全国人民代表大会是全国人民行使国家权力的最高机关，又是行使国家立法权的机关；

　　（2）全国人民代表大会在我国国家机关体系中居于首要地位，其他任何机关都不能超越其上，也不能和它 相并列。

　　2.全国人民代表大会的组成和任期

　　（1）全国人大的组成是地域代表制和职业代表制相结合，以地域代表制为主；由省、自治区、直辖市、特 别行政区和军队选出代表组成；全国人大代表名额总数不超过3000名，由全国人大常委会确定各选举单位代 表名额比例的分配。

　　（2）全国人大每届任期5年，在任期届满前2个月以前，全国人大常委会必须完成下届全国人大代表的选 举工作，如果遇到不能选举的非常情况，由全国人大常委会以全体委员会2/3以上的多数通过，可以推迟选 举。延长本届全国人大的任期；但在非常情况结束后1年以内，全国人大常委会必须完成下届人大代表的

　　3.职权

　　（1）修改宪法，监督宪法实施。宪法修改由全国人大常委会或者1/5以上的全国人大代表提议，并由全国 人大以代表的2/3以上的多数通过。为了保证宪法真正得到实施，必须对宪法的实施加以切实的监督。

　　（2）制定和修改基本法。基本法律是以宪法为根据的由全国人大制定的最重要的法律，包括刑法、刑事诉 讼法、民法、民事诉讼法、全国人大组织法、国务院组织法、地方各级人大和地方各级人民政府组织法、人民 法院组织法、人民检察院组织法、选举法、民族区域自治法、特别行政区基本法等。

　　（3）选举、决定和罢免国家机关的重要领导人。全国人大有权选举全国人大常委会委员长、副委员长、秘 书长和委员，选举中华人民共和国主席、副主席，中央军事委员会主席，最高人民法院院长，最高人民检察院 检察长；有权根据国家主席的提名决定国务院总理的人选，根据国务院总理的提名决定国务院副总理、国务委 员、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长的人选。根据中央军事委员会主席的提名决定中央军事委员会 副主席和委员的人选。对于以上人员，全国人大有权依照法定程序予以罢免。按照法律规定，罢免案必须由全 国人大主席团或者3个以上的代表团或者1/10以上的代表提出，由主席团提请大会审议，并经全体代表的过 半数同意，才能通过。

　　（4）决定国家重大问题。全国人大有权审查和批准国民经济和社会发展计划以及计划执行情况的报告，审 查和批准国家预算和预算执行情况的报告，批准省、自治区和直辖市的建置，决定特别行政区的设置及其制 度，决定战争与和平问题等。

　　（5）最高监督权。全国人大有权监督由其产生的其他国家机关的工作：全国人大常委会是全国人大的常设 机关，它对全国人大负责并报告工作，全国人大可以改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定，国务院、最 高人民法院、最高人民检察院要向全国人大负责并报告工作，中央军事委员会主席也要对全国人大负责。

　　（6）其他应当由它行使的职权。

　　4.全国人民代表大会的工作方式

　　全国人大的工作方式是举行会议。全国人大会议有常规会议、临时会议、秘密会议三种形式。全国人大的 常规会议每年举行一次，由全国人大常委会召集。全国人大常委会应当在全国人大会议举行一个月前，将开会 日期和建议大会讨论的主要事项通知全国人大代表。每届全国人大的第一次会议，在本届全国人大代表选举完 成后两个月内由上届全国人大常委会召集。如果全国人大常委会认为必要，或者1/5全国人大代表提议，可以 召集全国人大临时会议。全国人大会议举行前，召开预备会议，选举主席团和秘书长，通过会议议程和关于会 议其他准备事项的决定。全国人大会议公开举行；在必要的时候，经主席团提议、代表团团长会议决定，可以 举行秘密会议。全国人大会议须有2/3以上的代表出席始得举行。国务院组成人员，中央军委组成人员，最高 人民法院院长和最高人民检察院检察长，列席全国人大会议；其他机关、团体的负责人，经全国人大常委会决 定，可以列席全国人大会议。

　　全国人大通过法律案以及其他议案，选举和罢免国家领导人都要经过以下四个阶段：

　　（1）提出议案。全国人民代表大会主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军事 委员会、最高人民法院、最高人民检察院以及一个代表团或者30名以上的代表联名，可以向全国人大提出属 于全国人大职权范围内的议案。

　　（2）审议议案。对国家机关提出的议案，由主席团决定交各代表团审议，或者先交有关专门委员会审议提 出报告，再由主席团审议决定提交大会表决；对代表团和代表提出的议案，则由主席团审议是否列人大会议 程、或者先交有关专门委员会审议，提出是否列人大会议程的意见，再决定是否列人大会议程。

　　（3）表决通过议案。议案经审议后，由主席团决定提交大会表决，并由主席团决定采用无记名投票方式或 者举手表决方式或其他方式通过。宪法修正案由全国人民代表大会全体代表2/3以上的多数通过；法律和其他 议案由全国人民代表大会全体代表过半数通过。

　　（4）公布法律、决议。法律议案通过后即成为法律，由中华人民共和国主席签署主席令予以公布。

　　5.全国人民代表大会专门委员会

　　为了加强最高国家权力机关的工作，《中华人民共和国宪法》（现行宪法第七十条）规定全国人民代表大会 设立若干专门委员会。各专门委员会不具有权力机关的性质，而是在权力机关领导下担负某种专门任务的机 构。目前，全国人民代表大会共设九个专门委员会：民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文 化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会、内务司法委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会。各 专门委员会由主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成，其人选由全国人民代表大会主席团在代表中提名，全国人民代表大会会议通过。在全国人民代表大会闭会期间，常委会可以补充任命个别副主任委员和部分 委员。专门委员会还可以由全国人大常委会任命若干不是人大代表的专家担任兼职顾问或专职顾问。各专门委 员会的共同职权是：审议全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会交付的议案；向全国人民 代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会提出属于全国人民代表大会或者常务委员会职权范围内同本 委员会有关的议案。审议全国人民代表大会常务委员会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法 规、决定和命令，国务院各部、各委员会的命令、指示和规章，省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委 员会的地方性法规和决议，以及省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章，提出报告。审议全国人 民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会交付的质询案，听取受质询机关对质询案的答复。必要时 向全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会提出报告。对属于全国人民代表大会或者全国人 民代表大会常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议，协助全国人民代表大会 和常务委员会开展立法、监督等工作。

　　二、全国人民代表大会常务委员会

　　1.性质和地位

　　（1）全国人大常委会是全国人大的常设机关，也是行使国家立法权的机关。

　　（2）全国人大常委会隶属于全国人大，在国家机构中的地位仅次于全国人大。

　　2.组成和任期

　　（1）全国人大常委会由全国人大选举委员长、副委员长若干人、秘书长和委员若干人组成，组成人员必须 是全国人大代表，并由每届全国人大第一次会议选举产生；全国人大常委会组成人员不得担任国家行政机关、 审判机关和检察机关的职务；全国人大常委会的组成人员中应当有适当名额的少数民族代表。

　　（2）全国人大常委会的任期与全国人大相同，是5年；委员长、副委员长连续任职不得超过两届。

　　3.职权

　　（1）解释宪法，监督宪法的实施：全国人大常委会解释宪法，全国人大及其常委会都有权监督宪法的 实施。

　　（2）根据宪法规定的范围行使立法权：全国人大常委会有权制定除由全国人大制定的基本法律以外的其他 法律；在全国人大闭会期间，对全国人大制定的基本法律有权进行部分修改和补充，但是不得同该法律的基本 原则相抵触。

　　（3）解释法律：全国人大常委会有权解释法律，它所解释的法律，并不限于它自己所制定的法律，也包括 全国人大制定的法律。

　　（4）审查和监督行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例的合宪性和合法性：全国人大常委会有权撤 销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；有权撤销省、自治区、直辖市的国家权力机关 制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议；自治区制定的自治条例和单行条例必须经全国人 大常委会批准后才能生效。

　　（5）对国民计划和社会发展计划以及国家预算部分调整方案的审批权：在全国人大闭会期间，全国人大常 委会有权审查和批准国民经济和社会发展计划以及国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案。

　　（6）监督国家机关的工作：在全国人大闭会期间，全国人大常委会行使对国务院、中央军委、最高人民法 院和最高人民检察院的监督权。

　　（7）决定、任免国家机关领导人员：在全国人大闭会期间，全国人大常委会有权根据国务院总理的提名， 决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选；根据中央军委主席的提名，决定中央军委其他组成人员的人 选；根据最高人民法院院长的提请，任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长；根 据最高人民检察院检察长的提请，任免最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员、军事检察院检察 长，并且批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任免。

　　（8）国家生活中其他重要事项的决定权：在全国人大闭会期间，全国人大常委会有权决定批准或废除同外 国缔结的条约和重要协议；决定驻外全权代表的任免；规定军人和外交人员的衔级制度和其他专门衔级制度；规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号；决定特赦；如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国家间共同防止 侵略的条约的情况，有权决定宣布战争状态；决定全国总动员和局部动员；决定全国或者个别省、自治区和直 辖市的紧急状态。

　　（9）全国人大授予的其他职权。

　　4.会议制度

　　（1）全国人大常委会会议分为全体会议和委员长会议。

　　（2）全国人大常委会全体会议每两个月举行一次，由委员长召集并主持；委员长会议由委员长、副委员 长、秘书长组成，处理全国人大常委会重要的日常工作。

　　5.工作程序

　　（1）提出议案：全国人大各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院、常委会组 成人员10人以上联名可以向全国人大常委会提出属于常委会职权范围内的议案。

　　（2）审议议案：由委员长会议决定提请常务委员会审议，或者先交有关的专门委员会审议，提出报告后再 提请常委会会议的审议。

　　（3）表决通过议案：审议后的议案由常委会全体会议进行表决，获得全体组成人员的半数以上同意方能 通过0

　　（4）公布法律、决议：法律通过后由国家主席公布，其他决议由全国人大常委会自行公布。

　　三、全国人民代表大会代表

　　1.代表的地位

　　全国人大代表是最高国家权力机关的组成人员，这是我国代表法就全国人大代表地位作出的明确规定。这 个规定有利于增强人大代表的责任感，更好地行使代表权利，履行代表义务，发挥代表作用。全国人大代表是 人民委派到最高国家权力机关的使者，是受人民的委托代表人民行使国家权力的。因此，人民代表必须反映人 民意志，真正代表人民。

　　2.代表的权利

　　根据宪法、全国人大组织法以及代表法的规定，全国人大代表享有以下权利：

　　（1）出席全国人大会议，参与对重大问题的讨论决定。参加全国人大会议，行使全国人大代表的各项职权 是全国人大代表最重要的、最基本的权利与活动方式。代表法规定：代表应出席本级人民代表大会会议，依法 行使代表的职权；代表参加大会全体会议、代表团全体会议、小组会议，审议列人大会议程的各项议案和报 告；代表可以被推选或者受邀请列席主席团会议、专门委员会会议，发表意见。

　　（2）提出议案。全国人大代表出席全国人大代表会议期间，有依照法律规定的程序，向会议提出修改宪法 和属于全国人大职权范围内的议案，并对提交会议审议的议案进行讨论，参与表决。

　　（3）提出质询案或询问。依照法律规定，在全国人民代表大会会议期间，一个代表团或者30名以上的人 大代表，可以书面提出对国务院及国务院各部、委，最高人民法院，最高人民检察院的质询案，由主席团决定 交受质询机关，受质询机关须在会议期间答复。此外，在全国人大审议议案时，代表可以向有关国家机关提出 询问，由有关机关派人到代表小组或代表团会议上进行说明。

　　（4）人身受特别保障权。全国人大代表会议期间非经全国人大主席团许可，闭会期间非经全国人大常委会 许可，不受逮捕或者刑事审判。代表如果因是现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向全国人民代表大会主 席团或者全国人大常委会报告。对全国人大代表，如果采取除逮捕和刑事审判等法律规定以外的限制人身自由 的措施，如行政拘留、监视居住、司法拘留等，应当经过全国人大主席团或者全国人大常委会许可。

　　（5）言论免责权。根据法律规定，全国人民代表大会代表在全国人民代表大会各种会议上的发言和表决， 不受法律追究。这里所称的全国人大的各种会议，包括代表大会的全体会议、小组会议、代表团会议、专门委 员会会议、主席团会议、常委会全体会议和分组会议以及特别问题调查委员会会议。所谓不受法律追究，就是 指任何单位和个人都不得引用任何法律法规来处理代表在人大各种会议上的发言；而且，任何制定旨在追究代 表在人大各种会议上言论的法律及规范性文件都是违宪的。

　　（6）物质便利权。全国人民代表大会的代表在出席全国人大会议和执行其他属于代表的职务时，国家根据 需要给予适当的补贴和物质上的便利；少数民族的代表在参加会议时，应当为其准备必要的翻译。同时，由于 我国人大代表绝大多数是兼职的，国家还在时间、交通、通讯等方面为其尽可能地提供便利。

　　3.代表的义务

　　根据《宪法》、《全国人大组织法》和《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称 《代表法》）的有关规定，全国人大代表必须履行如下义务：

　　（1）模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的 实施。

　　（2）应当同原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。

　　（3）接受原选举单位的监督。原选举单位有权依法罢免自己选出的代表。